El Tratado por el que se establece una Constitución para Europa

Conferencia pronunciada en el Colegio de Abogados de Sevilla el día 18 de enero de 2005.

Es para mí un honor presentar hoy unas reflexiones en el Colegio de Abogados de Sevilla, institución a la que agradezco vivamente su voluntad de contribuir al conocimiento del Tratado por el que se establece una Constitución para Europa. Es un lugar común afirmar que no conocemos el Tratado y que se nos convoca a participar en un referendo sin que sepamos de qué se trata; se reconoce menos en cambio, y creo un deber decirlo, que muy pocos muestran una actitud de estudio y de reflexión que, claro está, requiere un esfuerzo personal.

A los ciudadanos nos corresponde comprometernos día a día con las dimensiones políticas del proceso de integración europea, a fin de consolidar progresivamente una Europa más democrática, más transparente, más solidaria y más eficaz, y de ahí mi profunda gratitud de ciudadano y de jurista al Ilustre Colegio de Abogados de Sevilla.

Con el Tratado por el que se establece una Constitución para Europa la integración europea entra en una nueva fase del proceso iniciado por seis Estados en 1951 (con la creación de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero), proseguido en 1957 con los Tratados de Roma (constitutivos de la Comunidad Económica Europea y de la Comunidad Europea de la Energía Atómica), en 1987 con el Acta Única, y más tarde con la adopción del Tratado de la Unión Europea (Maastricht, 1992, reformado por los Tratados de Amsterdam, 1997, y Niza, 2000).

La integración europea se ha ido realizando de forma progresiva y si al principio se trataba de una cooperación económica y técnica, posteriormente reforzó su legitimidad democrática con la primera elección directa del Parlamento Europeo, y durante los últimos años puso en marcha un mercado único de mercancías, personas, servicios y capitales, al que en 1999 se añadió una moneda única, el euro, que desde el 1º de enero de 2002 se ha convertido en una realidad cotidiana.

A medida que las instituciones comunitarias han ido asumiendo competencias cuyo ejercicio afecta progresivamente a la vida de los ciudadanos, la Unión Europea tenía necesidad de encontrar respuestas a tres desafíos políticos: en primer lugar, cómo acercar a los ciudadanos, y en especial a los jóvenes, al proyecto europeo y a las instituciones europeas; en segundo lugar, cómo estructurar la vida política en una Unión ampliada; en tercer lugar, cómo hacer que la Unión se convierta en un factor de estabilidad en un mundo tan convulso como el actual. A estos retos responde el Tratado por el que se establece una Constitución para Europa.

Aunque durante mucho tiempo el término constitución fuese tabú, los dirigentes políticos de distintos Estados europeos venían hablando en los últimos años de una Constitución para Europa, una idea que ya estuvo presente en el Congreso celebrado por el Movimiento Europeo en La Haya, en 1948, y respecto de la que en el seno del Parlamento Europeo fueron adoptados dos proyectos en 1984 y 1994.

Durante años, la elaboración de una Constitución para Europa que diera fe de la naturaleza política de la integración era únicamente una demanda de federalistas utópicos y del nunca escuchado Parlamento Europeo.

Conferencia del Ministro Joschka Fischer, “De la Confederación a la Federación: reflexiones sobre la finalidad de la construcción europea”, en la Universidad Humboldt de Berlín, el 12 de mayo de 2000 (Texto en Francisco Aldecoa: La integración europea. Análisis jurídico-institucional con textos y documentos, vol. II, páginas 774-778).

Minusvalorada al principio, apenas año y medio después el propio Consejo Europeo encomendaba a una Convención que estudiara el posible “camino hacia una Constitución para los ciudadanos de la Unión”, con lo que la idea dejó de ser un tabú y pasó a la agenda de la Unión.

Uno de los méritos del Tratado radica en que es un instrumento jurídico adoptado por los representantes de los Estados miembros pero sobre la base de un documento de base preparado por un órgano, la Convención, de composición no exclusivamente intergubernamental ya que de sus 105 participantes 72 (los representantes del Parlamento Europeo, de los Parlamentos nacionales de los Estados miembros y de los Parlamentos de los países entonces candidatos a la adhesión), habían sido elegidos por sufragio universal directo. En total, un conjunto de gran peso político, cuyos debates fueron públicos y que se constituyó en un foro abierto a las organizaciones representativas de la sociedad civil (interlocutores sociales, medios económicos, organizaciones no gubernamentales, círculos académicos, etc.).

Ineficacia de un método que hacía que las reformas se revisaran antes de ver los efectos de su entrada en vigor. Así, tras su ratificación, el Tratado de Amsterdam de 1997 entraba en vigor el 1 de mayo de 1999 y el Consejo Europeo de Colonia, 3 y 4 de junio de 1999, sólo un mes más tarde, convocaba la siguiente Conferencia Intergubernamental, que sería la de Niza. La reforma actual se inició en marzo de 2001, al mes de firmado el Tratado de Niza y dos años antes de su vigencia Declaración 23, anexa al Tratado de Niza. Cuestiones a examinar:

– distribución de competencias entre la Unión y los Estados miembros;

– estatuto de la Carta de Derechos Fundamentales

– simplificación de los tratados;

– papel de los Parlamentos nacionales en la arquitectura institucional de la Unión.

La solución de estas cuestiones implicaba una visión de conjunto que respondiera a las finalidades políticas de Europa, y de ahí que se calificara de debate constitucional.

Es innegable que el resultado finalmente alcanzado es fruto de un proceso iniciado por los Gobiernos de los Estados miembros, que adoptaron las decisiones definitivas en la Conferencia Intergubernamental y que, para su entrada en vigor, ha de ser ratificado por los Estados miembros de conformidad con sus disposiciones constitucionales internas. Sin embargo, el Tratado presenta dos novedades importantes: en primer lugar, la participación en al menos una fase de su proceso de elaboración de fuerzas políticas distintas de los Gobiernos; en segundo lugar, sus objetivos, esto es, el propósito de establecer una Constitución política que no sólo por su contenido sino también a través de ciertos elementos simbólicos -entre los que destaca la incorporación formal de la Carta de Derechos Fundamentales- pueda ser percibida y entendida como una auténtica Carta constitucional.

El Tratado se inicia con un preámbulo (que reconoce la inspiración en “la herencia cultural, religiosa y humanista de Europa, a partir de la cual se han desarrollado los valores universales de los derechos inalienables e inviolables de la persona humana, la democracia, la igualdad, la libertad, y el Estado de Derecho”), se estructura en cuatro Partes (divididas en títulos y capítulos y, a veces, en secciones) y consta de 448 artículos.

El Preámbulo reconoce que la Constitución es continuación de la obra realizada en el marco de los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas y del Tratado de la Unión Europea, cuyo acervo comunitario garantiza; manifiesta la intención de profundizar en las bases de la integración al expresar el convencimiento de que los pueblos de Europa, “sin dejar de sentirse orgullosos de su identidad y de su historia nacional, están decididos a superar sus antiguas divisiones y, cada vez más estrechamente unidos, a forjar un destino común”, y añade la seguridad de que, “unida en la diversidad, Europa les brinda las mejores posibilidades de proseguir, respetando los derechos de todos y consciente de su responsabilidad para las generaciones futuras y la Tierra, la gran aventura que hace de ella un espacio especialmente propicio para la esperanza humana”.

Evolución sufrida por el Preámbulo

Desaparece la cita de Tucídides: “Nuestra Constitución se llama democracia porque el poder no está en manos de unos pocos sino de la mayoría”. Por oposición de los pequeños Estados, que estimaban que era contraria al principio de igualdad soberana de los Estados.

Preámbulo tradicional de los Tratados

El Tratado cuenta con treinta y seis Protocolos y dos Anexos. El Acta Final recoge además cuarenta y ocho Declaraciones.

[Guía para el análisis del Tratado: dictámen del Consejo de Estado, de 21 de octubre de 2004, que ha sido distribuido a los asistentes por el Colegio de Abogados]

Es un tratado internacional cuya entrada en vigor requiere (artículo IV-447) que se hayan depositado todos los instrumentos de ratificación ante el Gobierno de la República de Italia. Está prevista para el 1 de noviembre de 2006, si se cumple esa condición o, en otro caso, para el primer día del segundo mes siguiente al depósito del instrumento de ratificación del último Estado signatario que cumpla dicha formalidad.

Su modificación requiere la ratificación por todos los Estados miembros (art. IV- 443 relativo al procedimiento ordinario).

Desarrollo del acervo del proceso de integración, aunque se crean tres nuevas bases jurídicas (energía, protección civil y turismo), se amplían otros ámbitos (como la investigación espacial) si bien en algunos de éstos la Unión ya llevaba a cabo políticas, y se profundiza en otros ámbitos (defensa, cláusula de solidaridad, libertad, seguridad y justicia).

No existe una ruptura con la integración seguida hasta ahora, sino que asume y se le da continuidad prosiguiendo con la profundización y la búsqueda de una mayor democracia y eficacia en el funcionamiento institucional.

El Tratado da un nuevo fundamento a la Unión por cuanto sustituye a los Tratados constitutivos de la Comunidad Europea y de la Unión Europea, que deroga (art. IV-437), y crea una Unión Europea a la que los Estados miembros atribuyen competencias para alcanzar sus objetivos comunes (art- I-1), con personalidad jurídica única (art. I-7), y que sucede a la Unión Europea constituida por el Tratado de Maastricht y a la Comunidad Europea (art. IV-438).

En cuanto a la forma, es un texto escrito único, simplificador de los distintos Tratados anteriores, racionalizador de las doctrinas acuñadas por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, con pretensiones de primacía jurisdiccionalmente garantizada y de estabilidad asegurada con una cierta rigidez en cuanto a su reforma se refiere.

En cuanto al fondo, se trata de un texto destinado a definir los valores de la Unión, a regular sus instituciones, a precisar las competencias, y a garantizar un catálogo de derechos a los ciudadanos europeos.

En suma, un instrumento jurídico que puede calificarse de tratado de integración supranacional.

Entre las innovaciones fundamentales que el Tratado instituye destacan:

– reconocimiento de la personalidad jurídica de la Unión;

– integración de la Carta de Derechos Fundamentales y previsión de la adhesión de la Unión Europea al Convenio Europeo de Derechos Humanos;

– simplificación y redefinición de las fuentes del Derecho de la Unión;

– generalización de la codecisión como procedimiento normativo ordinario;

– extensión a gran número de ámbitos como el relativo al espacio de libertad, seguridad y justicia, y adición de nuevas bases jurídicas (política espacial, espacio europeo de investigación, cooperación administrativa, ayuda humanitaria, turismo y deportes, inmovilización de activos en la lucha contra el terrorismo y actividades relacionadas);

– potenciación del Parlamento Europeo;

– reconocimiento de un cierto derecho de iniciativa legal a los ciudadanos;

– delimitación de las competencias de un modo más preciso;

– atribución de determinadas competencias a los Parlamentos nacionales;

– nueva definición de la mayoría cualificada en el Consejo Europeo y en el Consejo de Ministros (que surtirá efecto el 1 de noviembre de 2009, tras la celebración de las elecciones parlamentarias europeas y la decisión que fije la composición del Parlamento);

– cláusulas pasarela que permiten la extensión de la votación por mayoría cualificada;

– ampliación de los objetivos de la política común de seguridad y defensa, a cuyo servicio se prevé la puesta a disposición de la Unión de capacidades civiles y militares y la posibilidad de establecer una cooperación estructurada;

– ampliación del ámbito de aplicación de las cooperaciones reforzadas;

– posibilidad de retirada voluntaria de la Unión.

Las Competencias

Atribución de competencias derivadas de la Constitución, lo que comprende el ejercicio de potestades normativas, judiciales o ejecutivas.

Posibilidad de que las instituciones comunitarias adopten decisiones, no necesariamente por unanimidad, aplicables a los Estados miembros y a los particulares.

Ello supone, como dijo el Tribunal Constitucional español en su Declaración de 1 de julio de 1992, que la actuación de esas atribuciones comporta una determinada limitación o constricción, a ciertos efectos, de atribuciones y competencias de los poderes públicos españoles”.

Pero la atribución es “de competencias”, y no de “las competencias” (Congreso Diputados, Comisión de Asuntos Constitucionales y Libertades Públicas, Diario de Sesiones de 6 de junio de 1978: supresión del artículo plural femenino).

No cabe pues una atribución global o en bloque de la totalidad de las competencias que supusiera un vaciamiento de las estatales o la quiebra de la pervivencia de la organización política del Estado, ni tampoco una atribución indeterminada de competencias.

Lo primero parece excluirse por el propio Tratado en los apartados 1 y 2 de su artículo I-5: Respeto de la identidad nacional y de las funciones esenciales del Estado (en el apartado del principio de cooperación leal).

No obstante, dudas acerca de la determinación de las competencias de la Unión, un sistema caracterizado por su progresividad, su casuismo y complejidad y por tener contornos difusos o poco definidos, que se ha basado en un método finalista de atribución de competencias cuyo alcance se determina en función de los objetivos a realizar, de modo que puede apreciarse una cierta correlación entre las misiones a conseguir, las acciones previstas para lograrlas y los instrumentos de actuación habilitados para ello.

El Tribunal ha apoyado la expansión de las funciones de la Unión a través de principios como el de efectividad y, a partir de la sentencia de 31 de marzo de 1971 (AETR), reafirmada en otras como la de 14 de julio de 1976 (Kramer) de doctrinas como la del paralelismo entre las competencias internas y externas de la Comunidad, y la del reconocimiento del carácter dinámico del ordenamiento comunitario.

Intentos de limitar el ejercicio de competencias de la Unión: principios de subsidiariedad y proporcionalidad, recogidos por vez primera en el Acta de la Unión (1987) en relación con la protección del medio ambiente, y generalizados por el Tratado de Maastricht.

Pero dado el amplio margen de apreciación existente en su aplicación, estos principios no han sido tan efectivos como se esperaba.

El Tratado por el que se establece una Constitución para Europa procede a una profunda revisión de la formulación de las competencias de la Unión, para dotarla de mayor coherencia, racionalidad y claridad. Expresa principios rectores del reparto de poderes, partiendo del principio general de atribución de competencias para alcanzar los objetivos que determina la Constitución (artículos I-1 y I-3), y declara que toda competencia no atribuida a la Unión corresponde a los Estados.

Clasifica las competencias, simplifica los instrumentos jurídicos de actuación y determina los tipos de actos que deben utilizarse en cada caso y los procedimientos que han de aplicarse.

Distingue tres categorías básicas de competencias:

– exclusivas (enumeradas en el artículo I-13);

– compartidas (de las que las principales se enuncian en el artículo I-14, conforme a cuyo primer apartado son de este tipo las competencias atribuidas por la Constitución que no corresponden a los ámbitos de los artículos I-13 y I-17, pudiendo los Estados, de conformidad con el artículo I-12, ejercer estas competencias en la medida en que la Unión no haya ejercido la suya o haya dejado de ejercerla);

– de realización de acciones de apoyo, coordinación o complemento, enumeradas en el artículo I-17).

Como categoría en cierto modo intermedia entre las dos últimas figuran las referencias a la coordinación de las políticas económicas y de empleo, y a la política exterior y de seguridad común.

En el Tratado existen también, y deben subrayarse, normas competenciales negativas, como la contenida en el artículo II-111 que declara que la Carta de Derechos Fundamentales no amplía el ámbito de aplicación del Derecho de la Unión más allá de sus competencias ni crea competencia alguna o misión nueva para la Unión ni modifica las competencias y misiones definidas en las demás partes de la Constitución, lo que no está exento de dificultades por el reconocimiento, en algunos casos, de la posibilidad de políticas activas de la Unión.

En un sentido similar, el artículo I-9 al prever la adhesión de la Unión al Convenio Europeo de Derechos Humanos establece que tal adhesión no modificará las competencias de la Unión que se definen en la Constitución.

Referencia a los principios de Flexibilidad,

Subsidiaridad y Proporcionalidad

– Flexibilidad: artículo I-18. Cláusula que ya figuraba en el artículo 308 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, antiguo artículo 235), con la necesidad de previa aprobación por el Parlamento Europeo (ahora, previa consulta), y con el deber de la Comisión de indicar a los Parlamentos nacionales las propuestas basadas en dicha cláusula, en el marco del control del principio de subsidiariedad, y con el límite de que las medidas basadas en dicho artículo I-18 no podrán comportar armonización alguna de las disposiciones legales y reglamentarias de los Estados miembros cuando la Constitución excluya tal armonización;

El reparto competencial se ha ido adaptando a la progresiva ampliación de los objetivos de la Unión a través de mecanismos de flexibilización como el contenido en el artículo 308 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea (anterior artículo 235), una especie de cláusula de imprevisión cuyo objetivo, en palabras del Tribunal de Luxemburgo es “suplir la inexistencia de poderes de acción conferidos expresa o implícitamente a las instituciones comunitarias por disposiciones específicas del Tratado, en la medida en que dichos poderes resulten, no obstante, necesarios para que la Comunidad pueda ejercer sus funciones con vistas a lograr uno de los objetivos establecidos por el Tratado, si bien no puede servir de fundamento para la adopción de disposiciones que, en definitiva, tuviesen como resultado una modificación del Tratado efectuada sin respetar el procedimiento de modificación previsto en el mismo” (Dictamen de 28 de marzo de 1996).

– Subsidiariedad y Proporcionalidad, para cuya formulación se acude al supuesto de que la acción no pueda ser emprendida ni el objetivo alcanzado de manera suficiente por los Estados miembros a nivel central, regional o local.

A estos principios se dedica uno de los Protocolos en el que se incrementan notablemente los medios de control de los Parlamentos nacionales (mecanismos de alerta rápida), con la posible intervención de los Parlamentos regionales con competencias legislativas, y se reconoce la competencia del Tribunal de Justicia para pronunciarse sobre los recursos por violación del principio de subsidiariedad, permitiendo su interposición al Comité de las Regiones, lo que permitirá una mayor operatividad y una aplicación más rigurosa de los citados principios de proporcionalidad y subsidiariedad.

El nuevo sistema de atribución de competencias clarifica y precisa el marco competencial de la Unión, reduciendo, en consecuencia, el amplio margen de interpretación que los Tratados han permitido hasta ahora.

En puridad, el nuevo Tratado modula el ámbito de competencias ya cedidas a la Unión Europea en su ejercicio.

Si anteriormente el sistema de atribución de competencias a las instituciones comunitarias por objetivos y misiones no ha sido óbice para considerar suficiente la ratificación por la vía del artículo 93 de la Constitución española, el Consejo de Estado estimó que menor motivo habría de serlo ahora.

Conclusiones

¿Qué es el Tratado Constitucional? ¿Un Tratado o una Constitución? Una constitución para el Tratado de la Unión. Acierto de los organizadores en el título dado a esta conferencia.

Salto cualitativo en la integración europea, cuya naturaleza política ya no puede ocultarse; el Tratado ha creado un vigoroso impulso político y ha marcado un nuevo nivel de identidad europea.

Tiene naturaleza de Tratado, y los Estados siguen siendo “los señores de los Tratados”, como dijo el TC alemán. Pero es también una Constitución. No un híbrido, sino las dos cosas a la vez. En marcha hacia una Constitución, conserva todavía secuelas de un Tratado; en expresión del profesor Gil Carlos Rodriguez Iglesias, es un importante paso hacia la constitucionalización de la Unión Europea.

Tras las elecciones europeas y la escasa participación en las mismas, la solución estriba en acercar Europa a los ciudadanos. De ahí mi estudio “Hacia una Constitución para los ciudadanos europeos”, publicado en la Revista Andaluza de Administración Pública 45/2002 (Enero-Marzo), págs. 11-23.

Pero un mensaje político en el que todo sean derechos, ventajas y subvenciones y no hay deberes ni costes por ningún lado produce desconfianza.

No debemos ser tratados como consumidores pasivos y meros beneficiarios de los efectos de la integración. En vez de fabricar un pueblo a medida de los que deciden, los gobernantes y los partidos políticos, como los creadores de opinión, deberían hacer lo contrario: estimular los debates y encauzar las reflexiones para que los ciudadanos seamos y nos sintamos protagonistas en la construcción de Europa.