¿La Instrucción de las causas penales para los Fiscales?

Mucho tiempo se lleva discutiendo si es conveniente encomendar la instrucción de las causas penales al Ministerio Fiscal. Más que la instrucción, la investigación de los delitos.

Vayan por delante dos afirmaciones básicas. Si las Cortes Generales aprueban en su día una nueva Ley de Enjuiciamiento Criminal encomendando la investigación de los delitos a los Fiscales y convirtiendo a algunos de los actuales Jueces de Instrucción en “Jueces de garantía” o incluso en Fiscales, tal ley se acatará y se cumplirá escrupulosamente. Pasó a la historia aquello de “se acata pero no se cumple”, tan en boga sobre todo en nuestras “provincias” de América… cuando las teníamos, claro está.

La otra afirmación es que el Ministerio Fiscal está tan capacitado para asumir la instrucción de las causas penales como el que más. No en vano procedemos jueces y fiscales de la misma oposición, con idéntico temario, y recibimos después más o menos la misma formación teórica y práctica. Quienes somos en la actualidad “inspectores” en cierto modo del quehacer de los Jueces de Instrucción, quienes impulsamos el procedimiento y tenemos su llave más importante, la de la acusación, podemos francamente sustituirlos.

No se trata por tanto de buena o mala voluntad ni de mayor o menor capacidad. La encomienda al Ministerio Fiscal de la investigación de los delitos cuenta con ciertas ventajas. Se adoptó en Alemania, Italia y Portugal. Es la tendencia que hoy predomina en todo el contexto europeo y se está implantando en América Latina con gran fuerza. La más importante ventaja es sin duda que investigue el delito la misma persona o institución que después se va a responsabilizar de sacar adelante la acusación ante el Tribunal penal. El sistema actual en que el Juez de Instrucción, como protagonista y director de la investigación, “trabaja para otro”, es decir, para que el Fiscal acuse “en su caso” al ciudadano, no es precisamente el mejor incentivo para asumir por su parte un trabajo bien hecho. Se supone además que el Fiscal, teniendo bajo sus órdenes a la Policía Judicial, podrá dirigir o coordinar de manera más eficaz su trabajo.

Claro está que serán no pocas las dificultades en la organización de los servicios y en el sistema de los juicios. Siempre será sumamente complicado, por no decir muy difícil o imposible, lograr que el mismo fiscal que emitió la acusación sea quien la defienda en el juicio oral. Al menos la dirección o el impulso que pueden infundir en todo el proceso tanto el Fiscal Jefe como sus delegados inmediatos, podrá servirse de criterios tendentes a la unificación.

También habrá una mayor flexibilidad en la tarea investigadora, pues no sería estrictamente aplicable a los Fiscales la figura del Juez “predeterminado por la ley”: en casos difíciles y complejos podrán varios miembros de “la Fiscalía que resulte competente” cooperar al menos con el principal encargado de la investigación…si se la dota de medios personales suficientes.

Podría el Gobierno de la Nación, además, fijar las respectivas Fiscalías territoriales de investigación de un modo más racional, teniendo en cuenta criterios poblacionales más actuales, sin tener que “pelear” con Alcaldes y políticos locales por la supresión y redistribución de antiguos Juzgados de Instrucción cuya carga de trabajo se ha convertido en insuficiente por los movimientos de la población.

Otras ventajas son más teóricas. Se instauraría con esta encomienda un sistema acusatorio más puro o acentuado, al modo anglosajón, pues sería, sin perjuicio de ciertas matizaciones, único o principal protagonista el juicio oral y público ante el Tribunal penal (Juzgado de lo Penal, Audiencia, Tribunal del Jurado), en donde las investigaciones previas se habrían de convertir en “pruebas de cargo”. También el principio de unidad de actuación, propio del Ministerio público, puede acentuar la igualdad de todos ante la ley en cumplimiento de directrices superiores unificadas…

Hasta ahora todo bien. Sin embargo, esta fuerte reconversión o subversión del sistema actual, vigente desde 1881, en que se copió y no del todo bien, el sistema francés o napoleónico del Juez de Instrucción, exige a nuestro juicio, para que los ciudadanos se sientan confiados y para que simplemente funcione, sin que la delincuencia campe por sus respetos, una serie de medidas muy complejas, aparte de una fortísima inversión presupuestaria.

1º) Para confiar la instrucción a los Fiscales, es ante todo preciso cambiar la imagen del Ministerio Fiscal…y ciertas realidades de su actual regulación. Honesta ha de ser y parecer la mujer del César. También el hábito hace al monje. Aunque la necesaria coordinación de los poderes del Estado exigirá siempre una cierta intervención del Poder Ejecutivo (o Legislativo si se quiere), en nuestra Institución, pues no en vano la democracia como poder popular es o debe ser como el sistema circulatorio para la entera organización del Estado –el Gobierno “sale” de los representantes populares elegidos en las urnas-, tendría carácter “angélico”, por no decir otra cosa, suponer que, con nuestro actual Estatuto, el Ejecutivo o más bien el partido político de turno que detente el poder ejecutivo, va a respetar siempre nuestra “autonomía funcional” dentro del Poder Judicial…raro “invento” contenido en el art. 2 del Estatuto del Ministerio Fiscal de 1981: no está en la Constitución ni pasó al art. 435 (hoy 541) de la Ley Orgánica del Poder Judicial.

En tanto el Gobierno o el Ministro de Justicia tenga en sus manos el nombramiento y cese del Fiscal General del Estado y la designación de todos los Fiscales Jefes de España, según arbitrio “político” absolutamente discrecional, así como el poder de decidir (aunque los Tribunales tengan la última palabra) sobre las sanciones disciplinarias más fuertes incluida la expulsión de la carrera, sin haber de tener siempre en cuenta la opinión de un órgano en su mayor parte electivo como el Consejo Fiscal, es relativamente fácil crear una cadena de sumisión incondicional desde el primero al último Fiscal. Tal cadena de sumisión, pese a la proclamación de los principios de legalidad y de imparcialidad, como rectores de la actuación del Fiscal, se vería realzada por los principios también constitucionales de “unidad de actuación y dependencia jerárquica” que figuran junto a los anteriores en el art. 124 de la Constitución. Máxime, si como es previsible, la Policía, en cuanto policía judicial, quedaría casi exclusivamente a las órdenes del Ministerio Fiscal en su tarea investigadora.

Será preciso pues, sin producir una indeseable desvinculación del Ejecutivo, potenciar la “autonomía orgánica” del Ministerio Fiscal y garantizar que casos “políticamente delicados” no puedan sustraerse -al menos fácilmente- a la investigación de la Fiscalía o del Fiscal a quien haya correspondido por turno objetivo. También habrá de potenciarse algo más el papel de las Juntas de Fiscalía.

Por otra parte, mucho y muchos nos tememos que la tradicional y muy española cicatería en proporcionar medios personales y materiales a la Administración de Justicia de la que formamos parte (medios competencia hoy en gran medida de las Comunidades Autónomas lo que complica el tema), determine que la trascendental reforma que se anuncia se haga sin un dilatado periodo de preparación y con improvisaciones de última hora, en base al voluntarismo -y por qué no decirlo, al sufrimiento- de los miembros del Ministerio Fiscal. Así ha ocurrido con las Fiscalías de Menores, con nuestra intervención en los procesos civiles, con los juicios rápidos para delitos y faltas, con las innumerables guardias y con un largo etcétera. Todo se ha hecho sin aumentar proporcionalmente las plantillas de las Fiscalías. Podrán aprovecharse en parte los medios de los actuales Juzgados de Instrucción…

2º) En cuanto a lo puramente procesal, a la vista de nuestra Constitución, bastante más encorsetada que la de Alemania o Italia, e inspirada en el sistema actual, se habrá de ser muy cuidadoso en la regulación de dos temas trascendentales: el engarce de la actuación del Fiscal con la que pueda llevar a cabo la acusación particular o popular, el actor civil y la defensa letrada de los implicados en el hecho criminal con su anejo de responsables civiles –mucha gente como vemos- y .el valor que haya de otorgarse a las diligencias que practique el Ministerio Fiscal. Temas difíciles como pocos. Quedará en manos del Juez de garantías, por exigencias constitucionales, todo lo relativo a medidas de investigación o cautelares que incidan en los Derechos Fundamentales de los ciudadanos, incluido el derecho de propiedad.

En los citados países, las cosas son algo más fáciles desde el momento en que atribuyen al Fiscal el monopolio de la acusación por regla general, con ciertas concesiones a la intervención de los “perjudicados”, sin admitir la personación de simples “altruistas” como “se supone” que son los actores “populares” y sin permitir el ejercicio la acción civil en el proceso penal.

En España el art. 125 de la CE es contrario a tal monopolio. El proceso penal no podrá “correr” siempre lo deprisa que se quisiera, si el Fiscal ha de atender y estudiar toda clase de peticiones de las partes personadas o ha de tener que citarlas a muchas de las diligencias que practique. Y si ante la negativa del Fiscal, se concede siempre recurso para ante “el Juez de garantías”, tenemos ya dos autoridades dirigiendo la instrucción de los sumarios. De simplificación, pues, nada. También la presencia de diversas partes acusadoras en el proceso penal dificulta sin duda la aplicación del posible principio de oportunidad reglada que podría sin duda otorgar la Ley a los Fiscales de modo a evitar procesos penales de escasa efectividad y resultado…

Propiciar por otra parte investigaciones paralelas “privadas” a cargo de los acusadores o de los implicados, sin intercomunicación con las del Fiscal, para hacer confluir todas las hechas “por cuenta propia” en el acto del juicio oral, supone riesgo de perder el tiempo y enorme gasto para los particulares, los cuales, máxime si se trata de los imputados, tienen derecho a utilizar los medios del Estado, incluido el Fiscal, en defensa de sus posiciones. De otro modo la justicia se convierte inevitablemente en justicia de ricos y para ricos; para los pobres…que Dios reparta suerte.

No podrá por consiguiente perderse de vista en la investigación del Fiscal, el principio de contradicción en interés de las distintas partes personadas, desde el momento en que aquella deje de ser secreta. También habrá de cuidarse muy mucho la regulación de la fase intermedia cuando haya acusadores distintos del Fiscal. Desde luego la pena de banquillo que acabe resultando “inútil” y sea contraria a la opinión del Fiscal, merece la condena en costas y la garantía previa de que éstas se podrán pagar en beneficio del acusado absuelto.

En cuanto al valor de las diligencias que practique el Fiscal, si sólo van a considerarse pruebas de cargo las que se practiquen durante las sesiones del juicio oral, según el resultado que arrojen, más vale reducir la investigación a un mero acopio de las “fuentes de prueba” que habría de utilizar el Fiscal o las partes acusadoras en juicio y…sea lo que Dios quiera. Si bien, de este modo, mal podría controlar el Juez de garantías si hay o no motivos suficientes para abrir el juicio oral, trámite de gran importancia en todos los ordenamientos -es la llamada fase intermedia- dirigido a evitar “penas de banquillo” y gastos innecesarios.

Es algo frecuente que imputados, coimputados y testigos se desdigan en juicio de sus declaraciones iniciales o que las acaben “descafeinando” por muy diversos motivos (presiones, pérdida de memoria, dulcificación producida por el paso del tiempo…). Si no se va poder dar más credibilidad a lo dicho al principio -“en caliente”- ante el Fiscal, bajo la fe de un Secretario que por ahora nos falta, muchos delincuentes pueden resultar injustificadamente absueltos con grave aumento de la inseguridad ciudadana.

Y si no se va poder considerar “prueba preconstituida” la practicada por el Fiscal (o por la policía judicial a prevención o por delegación) una vez cumplidas las garantías que la ley fije (más o menos acentuadas según estemos ante diligencias urgentes o no urgentes), de modo que valga simplemente su lectura en juicio por ser en todo o parte irreproducibles a virtud de su propia naturaleza (inspección ocular, recogida de huellas, análisis de efectos del delito perecederos etc..), mal se va a poder condenar a muchos verdaderos delincuentes. Sólo “la prueba anticipada”, irreproducible según previsión racional (próxima muerte o ausencia del testigo etc…), habría de practicarse en presencia del Juez de garantías, con valor pleno.

Por tanto, “suponemos” que las cosas, una vez que esté en manos del Fiscal la investigación de los delitos, tendrían por fuerza que seguir siendo casi iguales que hasta ahora. Lo más llamativo será el cambio de personas: Fiscales en lugar de Jueces de Instrucción, aunque con “algo menores” garantías de independencia e inamovilidad, fuerza es reconocerlo, al ser principios que aplica la CE al poder judicial y no a los fiscales…

Incluso las cosas pueden ser más complicadas en algún punto. No produce “excesiva” pérdida de tiempo que el Fiscal filtre las peticiones policiales de “entrar a saco”, cuando sea necesario, en los Derechos Fundamentales (solicitudes de intervención corporal o telefónica, de entrada y registro, de lectura de la correspondencia privada etc…), de modo que sea el Fiscal y no la Policía directamente cono sucede ahora, quien, una vez estudiadas, las presente o solicite “al Juez de garantías” y recurra a la Audiencia ante su negativa.

Sin embargo, el art. 17 de la CE ordena que todo detenido sea puesto a disposición “de la autoridad judicial” en el plazo máximo de 72 horas. ¿Podrá el Fiscal sustituir o más bien adelantarse al Juez en esta puesta a disposición, a efectos de ser él quien instruya al detenido de sus derechos, realice la imputación para informarle de los hechos delictivos, posibilite su defensa letrada y recoja su declaración si es que quiere prestarla?. Todo ello antes de que el Fiscal acuerde la libertad del detenido o pida “al Juez de garantías” su prisión, la fianza u otra cautela. Así sucede sin escándalo de nadie en el ámbito de los menores, si bien el plazo de detención policial en esta legislación es muy breve (24 horas) de modo que se acaba poniendo al menor a disposición del Juez de Menores, cuando el Fiscal pretenda que quede internado, bastante antes del plazo máximo de las 72 horas. Algo parecido habría que hacer con los adultos si se quiere respetar la Constitución. La Policía habría de disponer por tanto de menor tiempo de detención para sus investigaciones.

También será imprescindible aumentar los poderes coactivos del Fiscal a efectos de poder traer a su presencia, si es preciso conducidos por la fuerza pública, a toda clase de sospechosos, o de testigos que habrían de prestar juramento o promesa de decir verdad, y de recabar toda clase de documentos en poder de personas jurídicas y sobre todo de organismos públicos.

Concluyo por tanto, pues las cosas son lo que son, que, a la postre, la ventaja más relevante que podría tener la reforma en ciernes, salvo que se persigan finalidades políticas “non sanctas” (el control de la Justicia penal a través de la cadena de sumisión a que aludíamos), es que sea un mismo órgano, el Fiscal, quien, con menor rigidez en lo personal que el Juez Instructor, dirija la investigación criminal a conciencia de que él será el responsable de la ulterior acusación y de mantenerla en juicio dentro de lo posible.

Frente a esta indudable ventaja, cambiar todo un sistema centenario que está funcionando en materia de juicios rápidos y que para los demás casos puede perfeccionarse, al menos para que dure un cierto tiempo, a través de una nueva Ley de Enjuiciamiento Criminal, más simplificada y que concrete mejor las “garantías constitucionales” (a cambio de ser menos “pedagógica” que la actual, obsesionada por cómo se deben instruir los delitos contra las personas), es algo que nuestros políticos y gobernantes deben meditar con calma. Está en juego mucho dinero de todos los españoles, la suerte de una Institución como el Ministerio Fiscal, y sobre todo la defensa de valores tan importantes como la libertad y la seguridad de toda la ciudadanía (art. 17 de la CE). Tales valores son los que ataca la delincuencia, máxime la delincuencia organizada tan difícil de combatir sin medios suficientes.

Antonio Ocaña es Fiscal de la Audiencia de Sevilla.
Coordinador de temas civiles y estudioso del Derecho procesal, intervino en la redacción de la Ley de juicios rápidos 10/92.