La constitución de las Federaciones Deportivas en el Ordenamiento Jurídico Andaluz
A la memoria de mi abuelo Don José Acedo Castilla, Abogado y Presidente de la Federación Andaluza de Fútbol
I. Introducción
Desde el siglo XIX, las federaciones deportivas han sido uno de los elementos clave sobre los que ha gravitado la espectacular difusión y desarrollo del deporte. La singularidad concurrente en estas entidades ha llegado incluso a merecer la atención específica del Consejo Europeo, que se ha pronunciado sobre su importancia en la Declaración de Niza de diciembre de 2000.
El modelo deportivo europeo tiene como principal característica su organización piramidal y ha sido exportado a casi todos los continentes a excepción de Estados Unidos y algún otro país de su ámbito sociocultural. En España, siguiendo el denominado modelo clásico, la estructura asociativa gira entorno a las federaciones, conformadas normativamente, tanto en el nivel estatal (Ley 10/1990 de 15 de octubre, del Deporte) como en el autonómico (Ley 6/1998 de 28 de diciembre, del Deporte), como asociaciones privadas, sin ánimo de lucro, con personalidad jurídica propia y plena capacidad de obrar en cumplimiento de sus fines, formadas por clubes deportivos, deportistas, entrenadores, técnicos y árbitros dedicados a la práctica de una misma modalidad deportiva, y que ejercen por delegación funciones públicas de carácter administrativo, actuando en este caso como agentes colaboradores de la Administración.
Uno de los principios básicos de la organización federativa, es el principio de monopolio de gestión, por el cual, salvo en casos excepcionales (referidos en general al deporte adaptado), solo podrá existir una federación por modalidad deportiva, en cada uno de los ámbitos territoriales que conforman la estructura piramidal de la organización. Este principio, fue fijado por primera vez en el Congreso de Federaciones Deportivas Internacionales celebrado en Laussane en 1921. El monopolio o exclusividad, que ha sido respetado y asumido por los distintos sistemas normativos (comunitario, estatal y autonómico), se asegura fundamentalmente, a través de los mecanismos de la afiliación obligatoria, como única vía de acceso a la competición oficial, de la reciprocidad de reconocimiento o representación unitaria de las federaciones de ámbito territorial inferior en la Federación territorial superior y de la prohibición a los deportistas federados de participar en competiciones no reconocidas.
Otro principio muy extendido en el contexto deportivo internacional es el de unicidad deportiva, que comporta que toda modalidad deportiva requiere su federación propia o, lo que es lo mismo, las federaciones no pueden gestionar más de una modalidad deportiva y cuantas especialidades cuente ese deporte. En consecuencia, reconocida una modalidad deportiva, ha de constituirse una nueva federación que la gestione. En el ámbito estatal, salvo excepciones, parece defenderse este principio, lo cual conduce, en muchos casos por razones fundamentalmente económicas, a seguir un sistema restrictivo por parte de la Comisión Directiva del Consejo Superior de Deportes para reconocer nuevas modalidades deportivas. Sin embargo un sector de nuestra doctrina, (vid., especialmente, A. Millán Garrido, «Declaración judicial de modalidad y reconocimiento de federación deportiva», en Revista Española de Derecho Deportivo, núm. 13, págs. 83-97), cuestiona la asunción de dicho principio por parte de la normativa estatal, al entender que no existe precepto alguno que obligue a la Administración del Estado a constituir una federación por el simple hecho de haber sido reconocida su modalidad, según señala el artículo octavo del Real Decreto 1835/1991, de 20 de diciembre, de Federaciones Deportivas Españolas o que impida atribuir a una federación más de una modalidad deportiva (arts. 34.1 LD y 1.5 RDFE).
La normativa andaluza, distingue con nitidez, el reconocimiento de modalidades deportivas (arts. 31 y 32 DEDA) de la constitución de federaciones deportivas (arts. 34 a 36 DEDA), con previsión de supuestos, como la segregación o la integración de una o varias federaciones deportivas en otra existente, por lo que claramente se ha optado por no asumir el principio de unicidad deportiva. Sin embargo, se ha apostado indiscutiblemente por el principio de monopolio de gestión, según se establece en el apartado segundo del artículo 20 de la Ley 6/1998 del Deporte y en el apartado primero del artículo 26 del Decreto 7/2000, de Entidades Deportivas Andaluzas, según el cuál, «sólo podrá existir una federación deportiva andaluza por cada modalidad deportiva reconocida en Andalucía, con excepción de las federaciones polideportivas que puedan constituirse para la práctica de los deportes por disminuidos físicos, psíquicos, sensoriales, ciegos y mixtos». Ello, sin embargo, no impide que en una federación deportiva andaluza puedan coexistir dos modalidades deportivas, como es el caso de la Federación Andaluza de Gimnasia o la Federación Andaluza de Natación, en la que se integran diversas modalidades. Cuestión distinta es que dentro de una federación deportiva puedan coexistir una modalidad con una o varias especialidades deportivas.
Con independencia de los principios de monopolio de gestión y de unicidad deportiva, es aceptado tanto por la legislación estatal como por la autonómica que, para la constitución de una federación deportiva, es requisito básico el reconocimiento previo de una modalidad deportiva.
En la legislación estatal, el Real Decreto 1835/1991, de 20 de diciembre, de Federaciones Deportivas Españolas, recoge, en el capítulo segundo, los requisitos necesarios para la constitución de las federaciones deportivas nacionales. En dicho articulado no existe ninguna definición de modalidad deportiva, ni tampoco criterios para distinguir a éstas de las distintas especialidades que pueden coexistir en una federación. Este hecho, unido a la dificultad de acreditar determinados requisitos materiales, ponen de manifiesto la excesiva discrecionalidad con la que cuenta la Administración, en este caso la Comisión Directiva del Consejo Superior de Deportes, para aprobar la constitución de una nueva federación deportiva.
La ausencia de una regulación normativa de los elementos de concreción para delimitar la existencia o no de un deporte ha sido criticado por algunos autores (cfr. A. Camps Povill, Las federaciones deportivas. Régimen jurídico, Civitas, Madrid, 1996) que denuncian la excesiva discrecionalidad con la que cuenta la Administración para negar la constitución de una nueva federación deportiva. A este respecto, cabe añadir que, con independencia de lo anterior, las resoluciones denegando la solicitud de constitución de una modalidad deportiva deberán ser motivadas y su fundamentación podrá ser recurrida ante los tribunales, mediante la interposición de la correspondiente demanda ante la jurisdicción contencioso-administrativa.
En Andalucía, el artículo 23 de la Ley 6/1998 del Deporte, establece que para la constitución de una federación deportiva andaluza deberá obtenerse la pertinente autorización de la Consejería competente en materia de deporte. El procedimiento y los requisitos necesarios para la constitución e inscripción de federaciones deportivas en nuestra Comunidad centran el objeto del presente trabajo. Su regulación se encuentra detalladamente recogida en el capítulo segundo del Decreto 7/2000, de 24 enero, de Entidades Deportivas Andaluzas, en el que es necesario, como ya hemos visto con anterioridad, el reconocimiento previo de la existencia de una modalidad deportiva.
II. Reconocimiento de una modalidad deportiva
Las prácticas de tiempo libre han adquirido una enorme trascendencia en las sociedades avanzadas. La reducción de la jornada laboral y un considerable aumento del tiempo de ocio han hecho que cada vez haya un mayor número de ciudadanos que practiquen habitualmente algún deporte. Este aumento en la demanda de actividades ha contribuido notablemente a una creciente evolución de las prácticas deportivas. En los últimos años, han ido apareciendo constantemente nuevos deportes y con ellos ha surgido la necesidad de reglarlos e institucionalizarlos, bien adscribiéndose a una federación preexistente, bien creando una nueva federación deportiva.
En el ámbito de la Comunidad Autónoma Andaluza, la competencia para reconocer modalidades deportivas la ostenta con carácter exclusivo y excluyente, la Administración andaluza, en virtud del artículo 13.31 de su Estatuto de Autonomía. Además de este precepto, como señala la exposición de motivos de la Ley 6/1998 del Deporte Andaluz, existen otros títulos como es el apartado 25 del Estatuto de Autonomía, que atribuyen competencia exclusiva sobre las asociaciones de carácter docente, cultural artístico, beneficio-asistencial y similares que desarrollen principalmente sus funciones en Andalucía. No obstante, esta competencia ha sido interpretada restrictivamente y cuestionada por algún sector doctrinal, sobre la base de la naturaleza estatal del ámbito supracomunitario y en la incidencia de múltiples títulos competenciales en la actividad deportiva. Sin embargo, no podemos compartir esta interpretación restrictiva, puesto que es pacífico el planteamiento de que el Estado, ostenta competencias para regular el deporte en su correspondiente ámbito territorial y funcional, así como cuando su intervención se derive de títulos generales o exclusivos sobre otras materias, pero que se proyectan sobre el deporte, como acontece con la seguridad pública, la sanidad o las titulaciones, pero no existe ningún título competencial concurrente de la jurisdicción autonómica para reconocer modalidades deportivas y para constituir federaciones, ni dicho acto excede del orden estrictamente autonómico.
El artículo 23 de la Ley 6/1998, del Deporte, establece que para la constitución de una federación deportiva, es necesario el reconocimiento previo de la existencia de una modalidad deportiva independiente. En Andalucía, a diferencia de lo que acontece en el ámbito estatal, se ha querido definir legalmente el concepto de modalidad deportiva, así, el artículo 31 del Decreto 7/2000 de Entidades Deportivas Andaluzas, dice que «se entiende por modalidad deportiva, toda forma de práctica de actividad físico-deportiva con características estructurales propias que tenga tradición, reconocimiento y reglamentación internacional o nacional o que sin tener esas características, ofrezca suficientes caracteres diferenciales de otra modalidad deportiva oficialmente reconocida así como el suficiente arraigo e implantación social». Podemos deducir de este interesante precepto, que en la comunidad autónoma andaluza, a priori, existen dos sistemas o posibilidades para adquirir la condición de modalidad deportiva. La primera, sería aquella práctica deportiva que ya está reglada y organizada en los ámbitos nacionales e internacionales, pero que aún no se encuentra recogida, en ninguno de los reglamentos de las federaciones andaluzas existentes. La segunda vía trata de admitir la posibilidad de que se produzca un fenómeno inverso, esto es, que el nacimiento de la nueva modalidad deportiva aún no tenga implantación en ámbitos superiores al de nuestra Comunidad, pero que su creciente práctica la haya dotado del suficiente implantación social que obligue a los poderes públicos a reconocer a la nueva modalidad deportiva, en acatamiento del mandato constitucional de fomentar el deporte. Las consecuencias de esta segunda vía son importantes, puesto que con esta definición, el legislador andaluz ha dejado patente que la Administración autonómica, tiene plenas competencias para el reconocimiento de una modalidad deportiva no reconocida en el ámbito estatal o internacional. Existe una tercera vía para la constitución de una modalidad deportiva (art. 32 DEDA), que contempla la posibilidad del reconocimiento de una modalidad deportiva por segregación de una federación deportiva andaluza ya existente.
El procedimiento para el reconocimiento de una modalidad por parte de la Administración andaluza, podrá ser iniciado por cualquier persona física o jurídica ante la Dirección General de Actividades y Promoción Deportiva de la Junta de Andalucía. Si se trata de una modalidad reconocida en el ámbito estatal o internacional, el solicitante deberá acreditar tal reconocimiento, así como el hecho de que la modalidad no está contemplada en ninguno de los estatutos de las federaciones deportivas andaluzas existentes. En el supuesto de que dicha modalidad no estuviera reconocida en los indicados ámbitos, nacional e internacional, deberá acreditarse el arraigo y la implantación social de la práctica deportiva, cuyo reconocimiento como modalidad se pretende, así como las características específicas que la definen y delimitan frente a otras modalidades ya reconocidas.
El Director General de Actividades y Promoción Deportiva, previo informe del Consejo Andaluz del Deporte (regulado por el Decreto 143/2003 de 3 de junio), resolverá sobre el reconocimiento de la nueva modalidad deportiva en el plazo de seis meses desde la iniciación del procedimiento, pudiendo entenderse estimada la solicitud, transcurrido tal plazo sin haberse notificado resolución expresa. (art. 31.4 DEDA)
Partiendo de la definición de modalidad deportiva recogida en la normativa andaluza (art. 31.2 DEDA), se puede establecer a contrario sensu, que una especialidad deportiva es aquella disciplina cuya práctica esté basada en unos fundamentos técnicos o tácticos que no ofrecen diferencias sustanciales con la modalidad deportiva oficialmente reconocida por la Administración.
Resulta novedoso que en Andalucía, a diferencia de la normativa estatal que elude en todo momento a entrar de lleno en la materia, no exenta de dificultad, sobre la distinción entre modalidad y especialidad deportiva, se haya establecido un procedimiento reglado para resolver las posibles controversias sobre la pertenencia de una especialidad deportiva a una u otra modalidad (art. 33 DEDA). En este supuesto, el procedimiento puede ser iniciado por la federación o federaciones interesadas, o por un número no inferior a dos tercios de los clubes inscritos en la especialidad. No obstante, el alto porcentaje exigido a los clubes deportivos, unido a la situación de inactividad en la que se encuentran muchos de estos clubes, todavía inscritos en el Registro Andaluz de Entidades Deportivas, hacen muy difícil en la práctica, la segunda de las indicadas posibilidades. Es también importante destacar la omisión por parte del legislador que otros colectivos o estamentos, distintos a los clubes deportivos, y no por ello de menor importancia (deportistas, árbitros, jueces, o entrenadores), puedan iniciar el procedimiento para el reconocimiento de una modalidad deportiva.
Una vez presentada la solicitud ante la Dirección General de Actividades y Promoción Deportiva, que deberá estar fundamentada y acompañada de la pertinente documentación justificativa, se iniciará el procedimiento administrativo, existiendo un plazo de un mes para subsanar las deficiencias advertidas y completar la documentación aportada (art. 74 DEDA), tras lo cual, se dará traslado a la federación o federaciones afectadas y al Consejo Andaluz del Deporte, para que emitan el correspondiente informe y, una vez cumplimentado este trámite, la Dirección General de Actividades y Promoción Deportiva notificará la resolución a los interesados en un plazo de seis meses. En este supuesto, a diferencia de lo que se indicaba para el reconocimiento de una modalidad deportiva, la falta de resolución en los plazos señalados, no producirá efectos positivos, y contra este silencio el interesado podrá interponer el correspondiente recurso contencioso administrativo en el plazo de seis meses desde que se produzca el acto presunto (art 46.1 LJCA).
III. Otros datos o criterios
Para la constitución de una federación deportiva andaluza, además del reconocimiento previo de la existencia de una modalidad deportiva independiente, (Artículo 34.3 del DEDA) se evaluarán otros datos. Se trata principalmente, de unos criterios similares a los que vienen recogidos en el artículo 8 del Real Decreto 1835/1991, de 20 de diciembre, sobre Federaciones Deportivas Españolas y Registro de Asociaciones Deportivas, que sirven como elementos valorativos con los que contará, en el momento de la autorización, el Consejo Superior de Deportes, en el ámbito estatal o la Dirección General de Actividades y Promoción Deportiva, en nuestra Comunidad.
Estos criterios son:
a) La existencia de las correspondientes federaciones española e internacional, reconocidas, respectivamente por el Consejo Superior de Deportes y el Comité Olímpico Internacional.
Se trata de una circunstancia, ciertamente relevante, pero que no puede en ningún caso interpretarse como un requisito esencial para la constitución de una nueva federación deportiva andaluza. De no ser así, el legislador se estaría autolimitando sus propias competencias para la promoción del deporte en Andalucía, ya que en ese supuesto, la Administración sólo podría inscribir federaciones autonómicas previo el reconocimiento de la española correspondiente, por el Consejo Superior de Deportes, lo que conculcaría además, el principio de competencia exclusiva en materia de deporte y ocio, reconocido constitucionalmente, a favor de nuestra Comunidad Autónoma. En este sentido se pronunciaba, en su voto particular, el magistrado Gutiérrez del Manzano, en la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de 3 de julio de 2000 (Aranzadi RJCA 2000\2478), según el cual, de exigirse, para reconocer una federación andaluza, la previa existencia de la española correspondiente, «se estaría privando de contenido y, por tanto, se conculcaría el principio de competencia exclusiva constitucionalmente reconocida a favor de esta Comunidad Autónoma en relación con el fomento del deporte en su propio ámbito […], dicho de otro modo, si prestamos nuestra conformidad con la interpretación propuesta, habría que concluir que la competencia reconocida constitucional y estatutariamente a favor de esta Comunidad quedaría sometida a condición —concretada en el previo reconocimiento por el Estado de la correspondiente federación—, lo que conduciría a un resultado radicalmente opuesto a la voluntad del legislador» (FJ 8º)
b) El alcance del interés o de los intereses deportivos que para la Comunidad Autónoma tenga la propuesta.
La importancia que ha alcanzado el deporte en nuestro país y la necesidad que del mismo se plantea el ciudadano es un hecho innegable. En Andalucía, la práctica deportiva está conociendo un ritmo de crecimiento elevado. La introducción de modernas tecnologías, así como la disminución de la jornada laboral son factores que han determinado un aumento progresivo del tiempo libre o de ocio de los andaluces. Los responsables de la política deportiva son conscientes de la necesidad de regular y satisfacer la creciente demanda de actividades, pero el deporte, tanto entendido como actividad de ocio —deporte para todos—, como las competiciones deportivas, deben venir marcadas por la seriedad y el rigor en orden a su programación y puesta en práctica. En consecuencia, la Administración debe valorar en su conjunto, todas las circunstancias concurrentes a la nueva federación, y se pronunciará en el sentido que mejor responda a los intereses deportivos generales.
c) Viabilidad técnica y económica.
La promoción deportiva a la que están sometidos los poderes públicos, debe estar basada en criterios rigurosos que estudien el mercado y que aseguren la continuidad y estabilidad de la nueva federación deportiva. Para lograr la implantación de una nueva modalidad deportiva es necesario que exista una reglamentación técnica que asegure una competición en igualdad de condiciones y una comparación de resultados que asegure su viabilidad, unas instalaciones deportivas adecuadas donde desarrollar las pruebas deportivas, así como unos técnicos y entrenadores que proporcionen al nuevo deporte una base técnica suficiente para permitir su implantación, propiciando un mayor acercamiento a la práctica de dicha modalidad por los ciudadanos. Con este tipo de profesionales se garantiza que el nuevo deporte goce de la salud adecuada, proporcionando también otra forma de ocupar el ocio de los andaluces así como un nuevo medio para generar empleo y riqueza. En el plano económico, los promotores de la nueva federación deben disponer de unos medios que les aseguren mínimamente, la financiación de las competiciones. Como señalaba Chazaud (Le sport dans la commune, le départament el la región, Berger-Levrault, Paris, 1989, pág. 485), «a mayor nivel deportivo, la prioridad estará dada en la producción y consumación de actos deportivos según las técnicas modernas de marketing». Por ello, además de prever los ingresos derivados de las licencias deportivas, —generalmente el principal medio de financiación de las federaciones—, se valorará, la existencia de patrocinadores que se comprometan a promocionar el nuevo deporte, así como la posibilidad de aplicación de un plan de marketing atractivo que garantice el desarrollo de la nueva federación deportiva sin depender exclusivamente de las subvenciones que provengan de la Administración.
d) Fórmula de incardinación, en su caso, en la correspondiente federación española e internacional.
Se trata de una consecuencia directa de la aceptación por parte del legislador autonómico, del modelo clásico de organización piramidal de las federaciones deportivas así como de los principios de monopolio de gestión y de representación unitaria de las federaciones de ámbito territorial inferior en la federación territorial superior. Al llegar a este apartado, debe advertirse que no se trata de un requisito o exigencia, sino de unos datos o criterios que, junto a otros, y en su caso, habrán de ser valorados por la Administración, para reconocer o no a una federación deportiva andaluza. En concreto, nada impide la inscripción de un ente federativo autonómico que carezca de federación española e internacional reconocida. Esta interpretación, es corroborada por el hecho de que la redacción del precepto señala «en su caso». Por tanto, es un dato que podrá ser tenido en cuenta, pero en nunca debe configurarse como un requisito esencial. La integración en la federación española correspondiente no puede interpretarse en el sentido de imposibilitar el reconocimiento por la Administración autonómica de una federación cuya modalidad, no este reconocida en el ámbito estatal, ya que ello determinaría una limitación de las competencias de nuestra Comunidad Autónoma que como sabemos, tiene reconocidas las competencias exclusivas en materia de deporte.
IV. Procedimiento
En Andalucía se han regulado tres procedimientos para la constitución de federaciones deportivas (art. 34.2 DEDA), en función de que su nacimiento tenga lugar ex novo, por segregación de una federación andaluza preexistente o por unión o fusión de dos o más federaciones andaluzas preexistentes.
La constitución de una federación deportiva como consecuencia del nacimiento de una nueva modalidad deportiva, requiere una serie de documentos previstos en el artículo 35 del Decreto de Entidades Deportivas Andaluzas:
a) Acta fundacional, otorgada ante notario, en la que conste la voluntad de las asociaciones dedicadas a la práctica de una modalidad deportiva de constituir una federación deportiva andaluza. El acta deberá estar suscrita, al menos, por el 50% de los clubes de la modalidad deportiva de que se trate, inscritos en el Registro Andaluz de Entidades Deportivas, que a su vez integren como mínimo trescientos deportistas, entrenadores, técnicos, jueces o árbitros, con actividad y domicilio en Andalucía y que tengan implantada su modalidad deportiva en, al menos, dos provincias andaluzas.
Con estas medidas, el legislador se asegura la verdadera difusión y, a su vez, se cumple la obligación de fomento por los poderes públicos del derecho a la práctica deportiva competitiva. En este aspecto, el modelo seguido por la legislación andaluza es diferente al exigido por la normativa estatal que sólo admite en el acto de constitución, a personas jurídicas de tipo asociativo. El sistema andaluz se caracteriza por haber elegido una formula mixta, donde se exige la presencia de clubes deportivos y personas físicas (deportistas, entrenadores, técnicos, jueces o árbitros), con lo que se garantiza positivamente la representatividad de todos los estamentos que puedan formar parte de la futura federación deportiva.
En el terreno práctico, la inexistencia previa de la federación deportiva hace difícil el cumplimiento de este requisito, ya que los clubes deportivos que practiquen la nueva modalidad, para estar inscritos en el Registro Andaluz de Entidades Deportivas, deberán estar adscritos a otra federación según preceptúa la letra d) del artículo 6.º del Decreto de Entidades Deportivas Andaluzas. No obstante, esto no les impediría la práctica la nueva modalidad aun no federada, ni su inclusión en los estatutos una vez reconocida por la Dirección General Actividades y Promoción Deportiva de la Junta de Andalucía.
También podría presentar dificultades demostrar la existencia de deportistas, entrenadores, técnicos, jueces o árbitros, pues la condición de practicantes de una modalidad deportiva se acredita normalmente mediante la exhibición de la correspondiente licencia deportiva, que en este caso no existiría. Pero tampoco podemos olvidar que también será deportista toda persona que practique o realice un determinado deporte y en consecuencia si los promotores tienen que acreditar la existencia de una modalidad deportiva, aquellos sujetos que la practiquen y lo acrediten por cualquier medio de prueba admitido en Derecho, tendrán a los referidos efectos la condición de deportistas de una concreta modalidad, sin necesidad de estar en posesión de una licencia federativa. Igual conclusión podemos extraer, respecto a la prueba de la existencia del resto de los estamentos, siendo enunciativa y no preceptiva la relación de todos los que se enumeran en el citado apartado, como así lo corrobora lo señalado en el artículo 13.3 de la Orden de 7 de febrero de 2000, por la que se regulan los procesos electorales de las federaciones deportivas andaluzas, que dice: «Si debido a las peculiaridades de una federación deportiva andaluza, no existe en ella alguno de los estamentos, la totalidad de esa representación se atribuirá proporcionalmente al resto de los mismos efectuando el reparto de modo que no superen el índice máximo de proporcionalidad establecido».
b) Estatutos provisionales, en los que se garanticen los principios de democracia y representatividad en su estructura y funcionamiento y con el contenido mínimo previsto en el artículo 38 de este Decreto. Estos estatutos provisionales, deberán ser aprobados en la primera la Asamblea General que se celebre, una vez se dicte la resolución de constitución por parte de la Consejería de Turismo y Deporte y serán inscritos provisionalmente en el Registro Andaluz de Entidades Deportivas.
Los aspectos estatutarios que deben estar regulados como mínimo son los siguientes:
a) Denominación, domicilio social y finalidad u objeto deportivo.
b) Modo y condiciones de calificar las competiciones y actividades oficiales.
c) Estructura orgánica y territorial, que deberá ajustarse a la propia de la Comunidad Autónoma de Andalucía, salvo en casos excepcionales, previa y debidamente autorizados por la Consejería de Turismo y Deporte.
d) Requisitos y procedimiento para la integración de los clubes deportivos, y, en su caso, de las secciones deportivas, deportistas, entrenadores, técnicos, jueces y árbitros, así como para su pérdida.
e) Régimen, clases, categorías y condiciones de obtención de las licencias federativas.
f) Derechos, deberes y responsabilidades de todos sus integrantes, incluyendo un régimen disciplinario deportivo específico.
g) Modelos de organización, composición y régimen de funcionamiento de sus órganos de gobierno y representación, incluyendo las fórmulas de elección o designación de sus integrantes y garantizando su provisión, en los casos en que proceda, mediante sufragio libre, directo y secreto de acuerdo con los criterios fijados reglamentariamente.
h) Régimen de dedicación e incompatibilidades del Presidente y, en su caso, demás cargos directivos.
i) Fórmulas de moción de censura y cuestión de confianza del Presidente.
j) Régimen de adopción de decisiones de los órganos y de formación de voluntad de los órganos colegiados, así como de la posibilidad de recurso o reclamación contra los mismos.
k) Procedimiento para el ejercicio de las funciones públicas delegadas
l) Régimen económico-financiero, presupuestario y patrimonial, con absoluta precisión del carácter, procedencia, administración y destino de sus recursos económicos o rentas patrimoniales.
m) Régimen de administración.
n) Régimen documental que comprenderá necesariamente y como mínimo un libro para el registro de sus miembros, un libro de actas de los órganos de gobierno, un libro de contabilidad y un sistema de archivo o registro.
o) Causas de extinción o disolución de la federación, incluyendo el sistema de liquidación de sus bienes y derechos o deudas.
p) Modelo de organización específica de los jueces o árbitros federativos, si los hubiera.
q) Modelo de organización y régimen de funcionamiento de los entrenadores y técnicos titulados de la modalidad deportiva correspondiente, si los hubiera.
r) Fórmulas de conciliación extrajudicial.
s) Régimen de reforma de los estatutos.
c) Un documento suscrito por los promotores, incluyendo una propuesta de organización en el territorio andaluz.
Anteriormente, hemos comentado la necesidad, como requisito constitutivo, de la implantación de la nueva modalidad deportiva en, al menos, dos provincias andaluzas. Sin embargo, para la constitución definitiva de la federación deportiva, se exigirá una mayor implantación, siendo necesario que se produzca un efectivo desarrollo de las actividades federativas en tres provincias andaluzas como mínimo.
d) Una declaración, debidamente documentada, en la que todos sus promotores reconocen la existencia de una práctica habitual y constante de una modalidad deportiva o de una forma de ejercicio de la actividad físico-deportiva no integrada en una federación deportiva andaluza ya constituida, o que pueda segregarse sin extinción de ésta.
La posibilidad de obtener la aprobación por parte de la Administración, para la constitución de una nueva federación deportiva, se encuentra condicionada a la constatación y comprobación de que efectivamente nos encontramos ante un nuevo deporte, y que éste no está integrado en ninguna federación deportiva andaluza ya constituida. Sin embargo, al analizar el primer requisito de este apartado, se aprecia la indeterminación de los conceptos «practica habitual y constante», por lo que volvemos a encontramos con la excesiva discrecionalidad de la Administración para aceptar o no la existencia de un deporte. La segunda de las condiciones (que la actividad deportiva no se encuentre integrada en otra federación), es un hecho fácilmente comprobable puesto que tanto en los Estatutos (publicados en el BOJA, tras la inscripción en el Registro Andaluz de Entidades Deportivas) como en los Reglamentos internos de las federaciones deportivas existentes, aparecerá contemplado dicho deporte, pero aun así la norma no impide que dicha practica deportiva pueda segregarse de la federación a la que pertenezca, siempre que ello no provoque la extinción de ésta, lo que implicará que dicha practica deportiva, al segregarse, sea considerada como modalidad deportiva. En Andalucía ya se ha dado este supuesto, mediante la Resolución de la Dirección de Deportes de 4 de diciembre de 1995, que aprobaba los estatutos y la inscripción provisional de la federación de fútbol-sala, al ser ésta una modalidad deportiva distinta e independiente del fútbol y no existir por tanto ninguna federación andaluza de dicha modalidad [Resolución que ha sido posteriormente anulada en virtud del fallo de la Sentencia del TSJ de Andalucía de 3 de julio de 2000 (Aranzadi RJCA 2000\2478)].
e) Documentación acreditativa de los deportistas practicantes de la modalidad y de las especialidades deportivas que la integran.
Al analizar el apartado primero del artículo 35 del Decreto de Entidades Deportivas, comprobamos que era necesario redactar un acta fundacional suscrita, además de por el 50% de los clubes que practiquen la modalidad, por un mínimo de trescientos deportistas, entrenadores, técnicos, jueces o árbitros. Sin embargo en el citado precepto no se hace distinción alguna al número concreto de miembros que han de componer cada uno de los estamentos señalados. Se trata de otro requisito, que permite a la Administración, comprobar la efectiva necesidad de constituir la nueva federación deportiva.
f) Documentación acreditativa de la capacidad técnica y económica de los promotores e integrantes de la federación para la organización y gestión de, al menos, una competición oficial de la modalidad o especialidad deportiva correspondiente.
Para asegurar el buen funcionamiento de la nueva federación, es necesario garantizar la viabilidad técnica y económica de la misma. El legislador, consciente, de los escasos recursos con los que cuenta una federación deportiva, destina anualmente unos fondos públicos para su financiación, sin embargo, dicha subvención no esta garantizada indefinidamente, por lo que nunca debe ser la única vía de ingresos de las federaciones. Por ello será necesario presentar un proyecto de presupuesto en el que se acredite la existencia recursos suficientes que permitan la continuidad de la práctica deportiva y la solvencia económica de la federación, con independencia de las ayudas públicas que pudieran percibir. En este sentido también será necesario, como ya hemos comentado anteriormente, la existencia de una reglamentación específica de la actividad.
Otra de las condiciones necesarias es garantizar que se va a realizar al menos una competición deportiva oficial de la modalidad y en su caso también de la especialidad o especialidades deportivas que la federación tenga asignada. En este punto, entendemos que se hace referencia a una competición por temporada, pues, aunque el Decreto 7/2000 de Entidades Deportivas Andaluzas ha dejado demasiado impreciso este precepto, es evidente que sin la existencia de una mínima actividad competicional por temporada o, en su caso, por año natural, no tendría sentido la constitución de una federación deportiva.
g) Proyecto de diversificación territorial del desarrollo de la modalidad deportiva, al menos, en tres provincias de Andalucía.
Los beneficios para la salud que el deporte representa han sido ampliamente demostrados científicamente, siendo también conocido el interés general para la sociedad que estas practicas representan. Así apunta Real Ferrer (Derecho Público del Deporte, Civitas, Madrid, 1991, pág. 180) que «el fundamento esencial y más perdurable para las actividades de fomento del deporte por parte de los poderes públicos es el que su ordenado ejercicio reporta indudables beneficios de orden físico y anímico a sus practicantes».
Es por ello que, aunque en el acta fundacional sólo sea necesario acreditar la implantación efectiva de la modalidad deportiva en dos provincias andaluzas, deberá existir un proyecto que permita la diversificación territorial de la nueva practica deportiva en, al menos, tres provincias andaluzas.
h) Informe sobre sistemas-fórmulas de decisión o calificación, organización y desarrollo autónomos de la competición o competiciones oficiales, en conexión con otras competiciones oficiales del ámbito estatal.
Se trata de acreditar mínimamente, la existencia de unos reglamentos deportivos de la nueva modalidad y la forma en que la competición va a ser desarrollada, así como su integración en el sistema deportivo, en el supuesto de la existencia de competición oficial de ámbito estatal. No obstante debemos precisar, que una vez constituida la nueva federación, esta gozará de plena autonomía para calificar y organizar las competiciones oficiales de ámbito autonómico.
i) Fórmula de integración en la federación deportiva española correspondiente.
Al igual que en apartado anterior, y en virtud del mencionado principio de representación unitaria, si existiera una federación española que regulara la modalidad deportiva, los promotores de la nueva federación autonómica, deberán establecer la fórmula de integrarse en la federación nacional. El papel de las federaciones deportivas, consiste en garantizar en mayor medida la igualdad de oportunidades y la competencia leal entre los participantes en una misma competición. De esta manera, la concesión de la licencia deportiva vendría regida por el principio general de libre acceso a todas las competiciones oficiales o, en su caso, de las actividades oficiales, según la modalidad deportiva por ella amparada, como materialización indiscutible del derecho a la práctica deportiva competitiva fomentada por los poderes públicos.
El procedimiento de constitución se inicia en el momento en que queda presentada la solicitud con la documentación anteriormente analizada, (art. 35.1 DEDA), ante la Dirección General de Actividades y Promoción Deportiva de la Junta de Andalucía. Si la documentación presentada contuviera deficiencias u omisiones subsanables, la Dirección General de Actividades y Promoción Deportiva, la devolverá a los promotores de la federación, quienes deberán subsanarla en el sentido que aquélla indique en el plazo de un mes y, tras la subsanación, el Director General, previo informe del Consejo Andaluz del Deporte, y, en su caso, de las federaciones que pudieran resultar afectadas, dictará resolución autorizando o denegando la constitución de la federación y su inscripción, en su caso, en el Registro Andaluz de Entidades Deportivas. La solicitud se podrá entender estimada transcurridos seis meses desde la iniciación del procedimiento sin haberse notificado resolución expresa. Dicho plazo quedará en suspenso conforme a lo previsto en el artículo 42 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
La Ley del Deporte, en su artículo 23.1.b), prevé expresamente la posibilidad de la constitución de una federación deportiva como consecuencia de la segregación de una modalidad deportiva de otra federación deportiva andaluza ya existente. En este supuesto, se regula un procedimiento (art. 32 DEDA), en el que se establece que la solicitud para el reconocimiento de tal modalidad, que deberá ser presentada por un número no inferior a dos tercios de los clubes de la respectiva especialidad inscritos en el Registro Andaluz de Entidades Deportivas. Ha de entenderse que el precepto, se refiere a clubes con actividad deportiva real, pues en otro caso, la exigencia normativa impediría cualquier reconocimiento por segregación, al ser, probablemente, más de un tercio de los clubes de la respectiva especialidad inscritos en el Registro Andaluz de Entidades Deportivas que carecen de actividad. Actualmente, podrían descartarse, desde luego, los clubes deportivos que no hayan adaptado sus estatutos a la legalidad vigente, de conformidad con lo dispuesto en la disposición transitoria única del Decreto de Entidades Deportivas Andaluzas.
El reconocimiento de una nueva federación por segregación de otra, comportaría inevitablemente, para ésta, la pérdida de las competencias propias de la federación creada. Sin embargo, nada se dice en el Decreto 7/2000, de 24 de enero, respecto a los estatutos de la federación preexistente. Tales estatutos no pueden considerarse desde luego, formalmente derogados, por cuanto entre estatutos de distintas federaciones no existe relación normativa. Sin embargo, dado que por imperativo legal, al asumirse el principio de monopolio de gestión, sólo puede existir una federación andaluza por cada modalidad deportiva, debe convenirse en que, reconocida —por segregación— una nueva modalidad y constituida su propia federación, sólo ésta resulta habilitada para gestionar las actividades relativas a la referida modalidad, quedando desapoderada de tal competencia la federación a la que, hasta el momento, le venían atribuidas.
El procedimiento de constitución de una federación deportiva por unión o fusión de dos o más federaciones deportivas andaluzas preexistentes, se iniciará mediante solicitud de las entidades interesadas dirigida a la Dirección General de Actividades y Promoción Deportiva, acompañada de los acuerdos adoptados en sus respectivas Asambleas Generales de unión o fusión, así como de disolución de las mismas y de los estatutos provisionales de la federación cuya constitución se pretende. El procedimiento se regirá por lo dispuesto en el apartado segundo del artículo 35 del Decreto 7/2000, de 24 de enero, que en nada se diferencia de lo analizado con anterioridad, resaltando igualmente, el sentido positivo del silencio, si transcurre el plazo de seis meses sin resolución expresa por parte de la Administración. Con ello, la legislación andaluza, ha acogido, en este punto, el criterio de un destacado sector de nuestra doctrina, según el cual, «el mecanismo de reconocimiento [de nuevas federaciones deportivas] debería estar basado en silencios positivos para el caso de inactividad de los órganos administrativos llamados a actuar».
Una vez aprobada, por parte de la administración andaluza, la constitución de una federación deportiva, se dictará una resolución adoptada por el Director General de Actividades y Promoción Deportiva que tendrá carácter provisional durante el periodo de dos años. La resolución se inscribirá provisionalmente en el Registro Andaluz de Entidades Deportivas y se publicará en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía. Tras la inscripción provisional, en el plazo máximo de seis meses deberá iniciarse el proceso para la elección de miembros de la Asamblea General y del Presidente de la federación. En el supuesto de ausencia de normativa electoral, será de aplicación la Orden de 7 de febrero de 2000, por la que se regulan los procesos electorales de las federaciones deportivas andaluzas (BOJA num. 27, de 4 de marzo), modificada por Orden de 3 de abril de 2000 (BOJA num. 42, de 8 de abril). Una vez finalizado el proceso electoral, en el plazo de tres meses, se convocará una Asamblea General Extraordinaria para la aprobación de los estatutos, que no se inscribirán en el Registro Andaluz de Entidades Deportivas hasta que sea definitiva la inscripción de la federación.
Transcurrido el periodo de dos años desde la inscripción provisional, la Dirección General de Actividades y Promoción Deportiva, previo informe del Consejo Andaluz del Deporte y con audiencia de la federación interesada, autorizará la constitución e inscripción definitiva de la federación deportiva andaluza si se hubieran cumplido los fines para los que fue creada. La no elevación a definitiva en el plazo de dos años de la inscripción provisional, provocará la extinción de la federación deportiva.
V. Efectos de la inscripción
La inscripción en un registro es un hecho determinante en la vida de las asociaciones ya que permitirá dar a conocer a terceros la existencia de dicha entidad, ofreciendo una mayor seguridad en el tráfico jurídico. Sin embargo, tanto en el ámbito de las asociaciones en general, como en el de las federaciones deportivas, los efectos jurídicos que produce la inscripción en el registro correspondiente comporta una cuestión controvertida que no esta exenta de polémica doctrinal.
La legislación deportiva en esta materia es diferente del modelo seguido para las asociaciones en general, por lo que para una mejor comprensión del mismo, conviene resaltar algunas importantes diferencias. Así, para las asociaciones en general, el reconocimiento establecido en el artículo 22 de la Constitución nos permite afirmar que la constitución de asociaciones opera desde el mismo momento en que se manifiesta un acuerdo de voluntades para formarla. No es, por tanto preceptivo, la autorización administrativa para el nacimiento de una asociación.
Otra cosa diferente se desprende de la adquisición de la personalidad jurídica para la que hay dos importantes teorías al respecto, la constitutiva y la declarativa. La teoría constitutiva, considera que los entes asociativos solo alcanzarán la personalidad jurídica mediante la correspondiente inscripción en el registro y, por tanto, el acuerdo asociativo sólo haría nacer a una asociación de hecho, es decir, una organización o agrupación social en la que existirían vínculos recíprocos entre los socios que la integran, pero que carecería de personalidad jurídica. Por el contrario, para la teoría declarativa, el mero acuerdo asociativo hace nacer una persona jurídica distinta y diferenciada de la de los socios, y el registro solo ha de cumplir una función publicitaria, es decir, que la inscripción no es un requisito sustancial, sino un medio para alcanzar la publicidad. Siguiendo esta doctrina, Albadalejo (Derecho Civil, Lib. Bosch, Barcelona 1983) suscribe que en nuestro Derecho privado, la personalidad jurídica de las organizaciones se adquiere desde el momento en que se constituyen, salvo en los casos en que las normas específicas impongan la comprobación de una serie de condiciones, en donde la personalidad vendrá atribuida por un acto de reconocimiento emanado por los poderes públicos competentes. El Tribunal Supremo ha mantenido la teoría declarativa en reiteradas Sentencias como la de 7 de diciembre de 1979 (Ar. 4353), de 3 de junio de 1980 (Ar. 3038) o 4 de noviembre de 1981 (Ar. 4729), considerando que tanto la constitución como la adquisición de la personalidad jurídica de las asociaciones son previos a su inscripción.
Respecto a las federaciones deportivas, su régimen jurídico se diferencia del sistema general antes aludido, pues aunque son asociaciones privadas, la Ley 10/1990 de 15 de octubre, del Deporte, les atribuye el ejercicio de funciones públicas delegadas, actuando, en tales casos, como agentes colaboradores de la administración y en base a lo cual, sólo podrá existir una federación española por cada modalidad deportiva (art. 34.1 de la Ley 10/1990), y establece que será la administración deportiva quien con base en criterios de interés deportivos autorizará la inscripción de una federación española en el Registro de Asociaciones Deportivas. Estas limitaciones legales que se imponían a la constitución de las federaciones deportivas españolas —trámite reglado de verificación por parte de la Administración, así como el régimen de monopolio— ya se encontraban reguladas en la anterior Ley 13/1980 del Deporte. Frente a esta norma, fue planteada la cuestión de inconstitucionalidad núm. 364/1983, formulada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, en el recurso contencioso-administrativo número 14.615 contra acuerdos del Consejo Superior de Deportes, en los que se incluían informes desfavorables y se desestimaba la solicitud de inscripción de la Federación de Fútbol-Sala, por entender que vulneraba el contenido del artículo 22 de nuestra Carta Magna. El Tribunal Constitucional, resolvió la mencionada cuestión en su Sentencia 67/1985 de 24 de mayo (RTC 1985, 67), señalando que «tal configuración de las Federaciones Españolas como un tipo de asociaciones a las que la Ley atribuye el ejercicio de funciones públicas, justifica que se exijan determinados requisitos para su constitución, dado que no se trata de asociaciones constituidas al amparo del artículo 22 de la Constitución». Por tanto, conforme a la atribución a las federaciones, de funciones públicas de carácter administrativo, éstas resultaran ser unas asociaciones de distinta naturaleza jurídica a las previstas en el artículo 22 de la Constitución. Esta doctrina del Tribunal Constitucional sería asumida por Fernández Farreres, quien señala que, «si la adquisición de la personalidad jurídica implica el sometimiento de las asociaciones reconocidas a determinadas exigencias y requisitos, respecto de las asociaciones de hecho, con mayor razón se justificará que el ordenamiento exija un plus en el caso de aquellas asociaciones que van a gozar de especiales facultades o privilegios inalcanzables por las restantes asociaciones».
Con el reconocimiento y la inscripción en el correspondiente Registro, además de la personalidad jurídica, las federaciones adquieren lo que podría denominarse personalidad deportiva y con ello, un conjunto de beneficios como la adquisición de la condición de delegatarios públicos y en consecuencia, poder calificar y organizar las competiciones deportivas de carácter oficial, la percepción subvenciones, la declaración de utilidad pública y la exclusividad en la utilización del nombre.
En Andalucía, al igual que en la legislación estatal, la constitución, e inscripción de una federación deportiva aparece fuertemente condicionada a una autorización administrativa, así el artículo 24 de la Ley 6/1998 del Deporte Andaluz, establece como requisito esencial para la creación de Federaciones Deportivas andaluzas, la inscripción en el Registro Andaluz de Entidades Deportivas.
El Registro Andaluz de Entidades Deportivas, cuyas funciones se desarrollan en el capítulo quinto del Decreto 7/2000, de Entidades Deportivas Andaluzas, es un organismo adscrito a la Consejería de Turismo y Deporte, que tiene como objeto el reconocimiento y la inscripción de las entidades deportivas con domicilio en la Comunidad Autónoma de Andalucía. Está formado por cuatro secciones, siendo la primera la que acoge a las federaciones deportivas andaluzas, y en su caso, la Confederación Andaluza de Federaciones Deportivas. Se trata de un registro público, cuyos datos pueden ser consultados por los ciudadanos en cualquier momento. El plazo de resolución de la Administración a las consultas de los ciudadanos es de tres meses desde que la solicitud haya tenido entrada en el registro correspondiente (art. 42 de la LRJAPPAC).
Los principales efectos que genera la inscripción en el Registro Andaluz de Entidades Deportivas, para las federaciones deportivas andaluzas son el constitutivo y la adquisición de la personalidad jurídica, obteniendo con ello la potestad para ejercer funciones públicas delegadas, actuando como agentes colaboradores de la Administración autonómica andaluza (art. 28 DEDA). La autorización e inscripción de una federación en el Registro Andaluz de Entidades Deportivas, al igual que ocurre en la legislación estatal (art. 8.2 del RD 1835/1991), tendrá carácter provisional durante el periodo de dos años (art. 35.4 del DEDA)
La resolución de la Dirección General de Actividades y Promoción Deportiva, además de inscribirse provisionalmente en el Registro Andaluz de Entidades Deportivas, se publicará en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía (art. 36 DEDA).
La provisionalidad no tiene ninguna consecuencia sobre la capacidad de actuación ni sobre su personalidad jurídica, sino que solo implica un periodo de comprobación del cumplimiento de los fines propuestos y expresados en el objeto social, siendo plenamente válidos, todos los negocios jurídicos que la federación haya realizado en dicho periodo. Otra conclusión muy distinta, podría desprenderse de las subvenciones que dicha federación hubiese recibido en el caso de la no ratificación posterior de la Administración, pues en este supuesto cabe la posibilidad de que, al no cumplirse los fines para los que se entregaron las subvenciones, la Administración solicite la devolución de las cantidades asignadas.
En el plazo de seis meses desde esta inscripción provisional, deberá iniciarse el proceso para la elección de miembros de la Asamblea General y del Presidente de la federación, proceso que deberá realizarse de conformidad con lo establecido en la Orden de 7 de febrero de 2000 por la que se regulan los procesos electorales de las federaciones deportivas andaluzas y, una vez elegidos, en el plazo máximo de tres meses, se procederá a aprobación o la ratificación por la Asamblea General de los estatutos provisionales elaborados por los promotores.
Transcurrido el periodo de dos años desde la inscripción provisional, la Dirección General de Actividades y Promoción Deportiva, previo informe del Consejo Andaluz del Deporte y con audiencia de la federación interesada, autorizará o revocará la constitución e inscripción definitiva de la federación deportiva andaluza si se hubieran cumplido los fines para los que fue creada. Esta resolución y los estatutos definitivos se publicarán en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía.
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